El reto del Desarrollo Sostenible
Vivimos una etapa de transición, de cuestionamiento del modelo de desarrollo vigente. La conceptualización de la ciencia y la técnica como palancas para la "dominación" de la naturaleza, para promover un desarrollo basado en el crecimiento ilimitado en un mundo limitado, está dando paso a un enfoque más maduro, que busca conocer la complejidad del medio natural para integrar nuestro desarrollo en una perspectiva de sostenibilidad.
Por otro lado, la acelerada destrucción de referentes de identidad colectiva y la devastación cultural que vienen imponiendo el modelo desarrollista y el imperio del llamado "pensamiento único", exige profundizar en ese concepto de sostenibilidad, incorporando la vertiente de los valores y patrimonios socioculturales a lo que podría llamarse sostenibilidad ecosocial. Se trata en definitiva de auspiciar un nuevo modelo de desarrollo basado en una ética intergeneracional desde la que el patrimonio natural, social y cultural de los pueblos debe considerarse como un préstamo de las generaciones futuras más que como una herencia de nuestros antepasados.
En este contexto, incluso en documentos de la propia Administración como el Libro Blanco del Agua en España, se reconoce la crisis del modelo tradicional de gestión de aguas, heredado de coherencias y enfoques vigentes a finales del XIX. Sin embargo, en la práctica, las estrategias de oferta, basadas en la gran obra pública subvencionada, desde la justificación del llamado "interés general", no sólo sigue presidiendo la política de aguas de los Gobiernos Español y Portugués, sino también, en mayor o menor medida y sometida a un claro proceso de cambio, la de los principales partidos de oposición. La clave de tal situación hay que buscarla en las inercias culturales y sociales de nuestra sociedad, sin duda alimentadas desde poderosos recursos mediáticos, por los grupos de presión que tradicionalmente se han beneficiado de este tipo de políticas.
Hoy el contexto socioeconómico de España y Portugal no es, afortunadamente, el de principios del siglo XX. De los retos básicos de entonces, centrados en superar el subdesarrollo y el analfabetismo en sociedades mayoritariamente rurales, dependientes del sector primario, hemos pasado al contexto de una Unión Europea cuyos retos esenciales se centran en diseñar y desarrollar nuevos horizontes en la perspectiva del desarrollo sostenible.
Los perfiles de la situación existente
Durante gran parte del siglo XX, la política de aguas y la construcción de grandes infraestructuras hidráulicas, fueron claves para el desarrollo industrial, agrario y urbano. Los indudables logros obtenidos en este proceso han llevado a mitificar este enfoque productivista de la política hidráulica. Tal mitificación productivista, desde la masiva subvención pública de la gestión de aguas superficiales, ha generado espirales insostenibles de demandas, al tiempo que ha inducido inaceptables niveles de ineficiencia e irracionalidad económica.
La gestión de las aguas subterráneas, por contra, se ha desarrollado tradicionalmente en un ámbito de derechos privados de propiedad y gestión, asumiéndose por parte del usuario costes de infraestructuras y explotación, con escasas subvenciones, lo que ha propiciado un modelo de gestión en general más eficiente y competitivo. Sin embargo el carácter individualista de este modelo y la falta de responsabilidad por parte de la Administración, ha desembocado en graves situaciones de contaminación, salinización y sobreexplotación de acuíferos. El desgobierno hidrológico generalizado en zonas como la Cuenca del Segura, Castellón, Almería, Jaén o La Mancha, en donde la situación de ilegalidad flagrante, insolidaridad y falta de organización de la inteligencia colectiva resultan clamorosas, exige cambios socioculturales profundos que difícilmente podrán darse si desde el ámbito de la Administración no se asumen las responsabilidades que la propia ley exige.
La falta de criterios de ordenación territorial y urbanística coherentes con perspectivas de desarrollo sostenible en grandes núcleos urbanos, y muy especialmente en las principales áreas turísticas del litoral mediterráneo, Baleares y Canarias, completan el panorama de lo que en España suele caracterizarse como zonas deficitarias. Pretender salir de esta situación a través de los grandes trasvases entre cuencas supone una irresponsable huida hacia adelante que no hará sino abrir más la espiral de la insostenibilidad, con ingentes costes económicos, sociales y ambientales.
Repetidas veces se ha denunciado la carencia de una argumentación territorial que justificara las evaluaciones y propuestas de la planificación hidrológica en relación con las transferencias de agua de unas cuencas a otras. No se pueden resolver las implicaciones de la planificación hidrológica sobre el modelo de desarrollo territorial con conceptos tan ambiguos e imprecisos como “desequilibrios hidráulicos” o cuencas “excedentarias y deficitarias”. Desde una perspectiva territorial, la intervención sobre el agua, especialmente la alteración de su distribución geográfica, requiere referencias expresas a las estrategias subyacentes, como requisito para la discusión y el acuerdo social sobre las mismas, máxime en un Estado en plena transformación de su estructura política territorial. La ausencia de tales referencias y acuerdo social constituye una de las claves del marco institucional en el que se desenvuelve la conflictividad interregional por el agua.
Por otra parte, el sistemático desprecio hacia los valores, funciones y servicios ambientales ligados a los ecosistemas fluviales nos ha llevado a asumir un proceso sin precedentes de degradación de nuestros ríos, riberas y humedales, con costes directos e indirectos gravísimos. Hoy, el progresivo conocimiento de estos complejos ecosistemas, permite apreciar y valorar mejor los valiosos servicios que generan, tanto en cauces, como en riberas, deltas, estuarios y plataformas litorales: depuración natural, laminación de avenidas, conservación de la biodiversidad, equilibrios dinámicos de transporte y sedimentación de materiales en cauces, deltas y playas.
La profunda relación entre ríos, territorio y sociedad ha sido sistemáticamente olvidada. La preeminencia de las utilidades productivas del agua nos ha llevado, no sólo a destruir patrimonios de naturaleza de enorme valor, sino a ignorar los derechos de los pueblos que han habitado durante cientos o miles de años en valles y riberas en estrecha relación con los ríos. El derecho de esos pueblos y comunidades a su existencia en el ámbito territorial en el que han hundido las raíces de su propia existencia merece un espacio entre los derechos humanos que deben ser valorados y respetados, más allá de los juegos de "mayorías" y "minorías", tantas veces argumentados para encubrir, en nombre del llamado "interés general", los negocios de grupos de presión.
El masivo sacrificio de patrimonios sociales y de naturaleza, especialmente en parajes de montaña, que han supuesto las más de 1.200 grandes presas en España, junto con la sistemática destrucción de bosques de ribera, la desecación de humedales y la generalizada contaminación de las aguas continentales, debe llevarnos hoy a considerar como patrimonios de elevado valor los últimos ríos, valles, entornos fluviales y humedales bien conservados, al tiempo que crece la autoridad moral, ante el conjunto de la sociedad, de los pueblos amenazados por grandes embalses, en su lucha contra esas grandes obras que ponen en peligro su supervivencia.
Los perfiles del cambio hacia una Nueva Cultura del Agua
En este contexto de crisis, la necesidad de alumbrar perspectivas de sostenibilidad desde un nuevo modelo de desarrollo, está haciendo aflorar un amplio movimiento social en pro de lo que se ha venido en llamar la Nueva Cultura del Agua. Ubicar el énfasis de este movimiento en el ámbito de la cultura no es una casualidad, ni un recurso semántico, sino que refleja la necesidad de abrir nuevos enfoques en profundidad, y no sólo en el ámbito de la técnica, de la estrategia o de las tácticas políticas. Se trata en definitiva de asumir un cambio de paradigma, pasando de considerar el agua como un simple factor productivo, a entenderlo como un activo ecosocial, en el que la raíz "eco" recupera el amplio contenido aristotélico del término "oikonomía" - el arte de bien administrar la casa - con una doble vertiente económico-crematística y ecológica.
Entender los ríos como complejos y dinámicos cuerpos vivos, y no como simples colectores de agua; asumir que cantidad y calidad son caras de una misma moneda; comprender que disponer de aguas de calidad pasa por respetar y preservar la funcionalidad y la vida de los ecosistemas que integran el ciclo natural del agua; recuperar el tradicional valor lúdico, estético y simbólico de los paisajes del agua, característico de las culturas mediterráneas. Todo ello exige ciertamente un cambio cultural, no sólo en la Administración, sino en el conjunto de la sociedad.
El concepto de paisaje, tal como lo entiende la recién aprobada Convención Europea del Paisaje (“componente esencial del entorno en el que viven las poblaciones, expresión de diversidad de su común patrimonio cultural, ecológico, social y económico y, a la vez, fundamento de su identidad”) constituye un nuevo apoyo institucional a la perspectiva de la Nueva Cultura del Agua. La idea de que el paisaje es un elemento esencial del bienestar individual y social; la referencia a la causalidad natural e histórica del paisaje, que insta a superar tratamientos maquilladores o de simple apariencia, reconociendo los factores que han hecho posible unas determinadas formas del territorio; y la aplicación de las previsiones de protección, gestión y ordenación de la Convención a los paisajes del agua –uno de los sectores vulnerable y amenazado- teniendo en cuenta las aspiraciones de las poblaciones concernidas vienen a confirmar los planteamientos que aquí se defienden.
Una clave de esa Nueva Cultura del Agua pasa por el concepto de conservación. Conservación no sólo de la calidad fisico-química de las aguas, sino de la calidad desde una perspectiva ecosistémica. Preservar la funcionalidad de ríos, riberas y humedales, supone dar perspectivas de sostenibilidad a los valores y servicios ambientales que nos brindan, empezando por el de la disponibilidad renovada de recursos hídricos de calidad.
Otra de las claves, sin duda, reside en la eficiencia. Pasar de las tradicionales estrategias de oferta, a nuevos enfoques basados en la gestión de la demanda, supone replantear seriamente conceptos tan básicos del modelo de gestión todavía vigente como el de demanda, tradicionalmente conceptualizado como una variable independiente, que el gestor debe simplemente satisfacer. Redefinir ese concepto desde el rigor de la Ciencia Económica, como una variable dependiente de múltiples factores institucionales, y muy particularmente del precio, abre un enfoque radicalmente diferente que permite amplios márgenes y opciones de gestión.
La tercera clave está sin duda en organizar la inteligencia colectiva en forma de ordenación territorial con perspectivas de sostenibilidad. Se trata en definitiva de integrar la gestión del agua en el territorio desde la coherencia del desarrollo sostenible, como nueva columna vertebral de un renovado concepto de interés general.
Avanzar en el camino de abrir soluciones desde estos nuevos enfoques exige una profunda regeneración de las instituciones de gestión de las aguas. La preponderancia del sesgo ingenieril en estas instituciones es una simple consecuencia del enfoque desde el que nacieron, centrado en actividades de "fomento" de las grandes obras públicas. La tremenda opacidad de una gestión fuertemente controlada por los grupos de presión que representan las grandes constructoras, eléctricas y regantes, junto con la fuerte burocratización imperante, amenazan hoy el prestigio de las Confederaciones Hidrográficas en España, o del Instituto del Agua en Portugal.
Sin embargo, el movimiento por esa Nueva Cultura del Agua, en el que se inscribe esta Fundación, en absoluto pretende despreciar las aportaciones históricas del modelo estructuralista heredado del Regeneracionismo, ni degradar o ignorar las valiosas aportaciones que puede y debe seguir aportando a la gestión de aguas la tecnología desarrollada por la ingeniería civil, ni menos poner en duda la vigencia de la función pública en esta materia. Bien al contrario entendemos vital el papel y la responsabilidad de la Administración en la organización de esa inteligencia colectiva que la perspectiva del desarrollo sostenible exige en materia de gestión de aguas. No obstante, entendemos imprescindible y urgente, al igual que en su día propusiera Joaquín Costa, una profunda regeneración de la Administración al respecto. Una Nueva Cultura del Agua, interdisciplinaridad y participación ciudadana son a nuestro entender las claves de este cambio.
Desde estos nuevos enfoques una de las cuestiones vitales a retomar es sin duda la de la gestión de las cuencas hidrográficas. La Carta Europea del Agua y la Directiva Marco de la UE exigen de españoles y portugueses un reenfoque de ese viejo principio que basa la gestión de las aguas en el marco natural de las correspondientes cuencas. Tal principio, si bien es cierto que está asentado en las tradiciones administrativas españolas, no lo es menos que tan sólo se ha entendido en el marco de los límites fronterizos. Organizar la planificación y la gestión de las aguas por encima de esas fronteras, integrando las realidades sociales, ambientales y económicas de los territorios comprendidos en cada cuenca hidrográfica, a uno y otro lado de la frontera, exige profundos cambios de mentalidad en ambos países. La participación y el diálogo directo entre las poblaciones e instituciones de ambos países en cada cuenca, sin menoscabo de las correspondientes soberanías nacionales, es un reto que debemos abordar y un trabajo urgente a desarrollar.
Por otro lado, no se trata tan sólo de superar fronteras, sino de integrar en la gestión de cada cuenca, tanto los espacios y ecosistemas estuarinos o deltáicos, como las plataformas litorales, sobre las que se proyectan decisivas influencias e impactos fluviales, de gran trascendencia ecológica, social y económica. La tradicional falta de atención a estos ámbitos, que encierran los ecosistemas de máxima biodiversidad, junto al reto de integración transfronteriza y el objetivo de recuperar el buen estado ecológico de nuestros ríos, exigidos por la nueva Directiva Marco, plantean sin duda una profunda reconceptualización del concepto de "gestión de cuenca" actualmente vigente.
Tiempos de crisis, tiempos de oportunismo.
Los tiempos de crisis son tiempos de confusión, y la confusión abona el campo al oportunismo. En los últimos tiempos se vienen abriendo expectativas de renovación e incentivación de la eficiencia basadas en la “flexibilización” del régimen concesional y la creación de mercado de derechos de agua. La irrupción de procesos de privatización en los servicios de distribución de aguas en alta y de gestión de aguas urbanas, bajo el empuje de nuevos y poderosos sectores empresariales de carácter multinacional, está modificando el tradicional marco de intereses y el correspondiente juego de poderes. Todo ello merece algunas reflexiones y valoraciones.
Sin duda el mercado abre incentivos de eficiencia que pueden impulsar interesantes procesos de mejora en la distribución y en el uso productivo de las aguas, tanto en el sector agrario, como en el industrial o en los servicios urbanos. Sin embargo, no es menos cierto que las dinámicas de mercado son ciegas e ineficientes en lo que se refiere a la gestión de valores ambientales, sociales, éticos y de equidad interterritorial. Por todo ello, considerar el mercado como "la nueva varita mágica" que garantice el giro hacia la Nueva Cultura del Agua es un grave error.
En España, la Reforma de la Ley de Aguas de 1999, ha significado superponer opciones de mercado sobre un mar de confusos derechos concesionales, en un contexto de desgobierno generalizado en el uso del agua. Estas confusas opciones de mercado, junto a las expectativas de grandes trasvases, auspiciadas por el Plan Hidrológico Nacional, suponen abrir la veda a grandes procesos especulativos, especialmente incentivados por las insostenibles dinámicas de desarrollo urbano-turístico del llamado Arco Mediterráneo, que amenazan tensionar más, no sólo la realidad hidrológica del Ebro sino la de la mayoría de las Cuencas Atlánticas compartidas con Portugal.
Se hace por tanto necesario impulsar un proceso de prudente reflexión que permita aprovechar las potencialidades del mercado, pero desde el conocimiento de sus limitaciones y perversiones.
La Fundación por una Nueva Cultura del Agua
Este es el contexto y estos son los retos. Los dos Congresos Ibéricos de Planificación y Gestión de Aguas organizados hasta la fecha, en Zaragoza (1998) y Oporto (2000), han abierto brecha en esta coyuntura de crisis y transición proyectando luz, ilusión y trabajo en pro de esa Nueva Cultura del Agua que los tiempos exigen. Con este legado, pletórico de compromisos y expectativas, esta Fundación recibe y asume el reto de desarrollar esa Nueva Cultura del Agua en la perspectiva del desarrollo sostenible.
Los frentes de trabajo que nos proponemos abrir son los mismos que alentaron el nacimiento del Congreso Ibérico sobre Planificación y Gestión de Aguas:
- Desarrollar proyectos de investigación interdisciplinar en torno a los problemas más relevantes de la gestión de aguas en la Península Ibérica y los territorios insulares de España y Portugal.
- Desarrollar redes y medios de comunicación y debate científico-técnico de carácter interdisciplinar en materia de gestión de aguas, con especial atención a dinamizar la relación entre los ámbitos universitarios, empresariales y de la Administración.
- Fomentar iniciativas de encuentro y mutuo conocimiento entre colectivos sociales e instituciones de España y Portugal con vistas a favorecer la gestión integrada y conjunta en cada una las cuencas hidrográficas compartidas.
- Favorecer y dinamizar la relación entre los ámbitos científico-técnicos y los movimientos sociales interesados en la materia, fomentando la información, la formación y el debate social.
- Favorecer en el ámbito de la Unión Europea el desarrollo y aplicación de esa Nueva Cultura del Agua, con especial atención a las realidades de nuestro entorno Mediterráneo y a las de América Latina, estrechamente ligadas al ámbito ibérico por lazos históricos y culturales.
